更深刻的是，它将隐没于代议制之后的主权权威以特定的方式激活，由此既避免了主权者出场的民粹风险与无组织化暴力，又保持了主权权威的恒在。

第41条的规范意义在于，公民如果认为国家机构执行公共决策的行为侵犯其基本权利（在逻辑上不包括政治权利），可通过公民监督权的行使主张救济。针对公共政策本身的合理合法所启动的公民监督，则可基于公共政策适用范围的普遍利益关联而对接公众监督，从而形成对启动人大立法监督的民意压力，经由《人大常委会监督法》中的相关联接机制启动对公共政策的审查。

这是社会秩序维系的基础机制和常规机制。公民据此可提出批评建议抑或进行请愿。[③] 参见[法]卡尼尔•瓦萨克：《人权的不同类型》，张丽萍、程春明译，载郑永流主编：《法哲学与法社会学论丛（四）》，中国政法大学出版社2001年版，第468页。实施机制 一、问题与思路 公民监督是民主政治的应有之义。同时，以依照法律规定为约束，既是以法律防范主权行使的无序化倾向，也是将人民参与国家管理定位在人大——国家机构——公民的公共决策及实施之治理逻辑之下，也即，在特定情形下，主权者人民可以依照法律规定在国家治理中以某种身份出场，从而形成人民向公众参与的内在联接，为公众参与提供来自人民主权的权威证成。

公民监督权宪法规范含义和实现逻辑的模糊不清，亦可能助长权利泛化与权利淡漠的两种极端。它并非顺接于作为政治权利的第34条选举权和第35条表达自由，而被放置在第37—40条的公民权利之后，第42条的社会权利之前。在不违反国家公共风险监管法的原则和精神的前提下，主管行政机关应当充分尊重企业的自主性，充分考量特定企业预防和消灭公共风险的实际能力。

经验表明，若要求国家机关制定与每一个企业预防和消灭自身所存在的公共风险状况相应的规制体系，几乎是不可能的。第六个环节是交付实施。二是从主体的法律地位角度观察，虽然它们都涉及多元主体，但在混合式实施制度中起主导作用的是制造公共风险的企业，它们经依法授权获得了为自己制定法律的权利，经过行政机关批准之后，它们成为直接的执法主体，享有了权力者的身份，而在行政参与中起主导作用的通常是国家行政机关，作为参与者的特定主体只能起到参与，而不是主导角色，它们始终处于权利者的地位。在征求意见过程中，主管行政机关可以组织召开由企业周边居民、其他社会公众代表和企业代表参加的听证会和座谈会，听取各方意见和建议，并组织企业对法律规范予以解释、说明、反馈和修改。

而《宪法》这一条款所规定的国家事务、社会事务范围极其宽泛，公共风险必然属于该领域。对于执法机构及其工作人员的执法预算单独列支，且要体现充分性。

二是从与企业的关系角度而言，凡是企业及其执法机构涉及制定和执行法律的所有信息，企业周边居民和其他社会公众都有权向企业索取。[5]据此，笔者所使用的实施一词的含义是：将法律所规定的抽象的权利与义务转化为人们的实际行为，既可以通过特定主体适用法律的行为来实现，也可以通过其遵守法律的行为来实现。公共风险监管法 一 问题的提出 面对频繁发生的公共安全事件，无论是各级监管机关，还是法律工作者，抑或普通社会公众，都需要反思这样一个急迫的难题：为何汗牛充栋般的用以预防和消灭各类公共风险的法律规范难以得到监管机关的有效执行，为何作为形形色色的公共风险主要制造者的各类企业漠视、抵制，甚至故意实施违法行为？对于该难题，理论界和实务界已经作了一定研究。然而，如果从个体主义视角[12]来分析，企业及其员工、周边居民以及其他社会公众，国家行政机关及其工作人员都将从自身利益出发来就如何设计适用于每一个企业的制度规范发表意见，从而不可避免存在冲突。

正是国家权威的存在，为企业的这种权力提供了合法性。在这片广袤的腹地中，行政机关与行政相对人可以在既合作又对抗、既自愿又强制、既自由又约束、看似充满矛盾但又能和谐共处的形式中有效实施公共风险监管法律，真正实现预防和消灭公共风险的立法宗旨。(一)国家机关的职责与职权之配置 1.立法机关的职责和职权 立法机关的职责和职权主要包括两类：一类是授予各个行业的特定企业根据自身预防和消灭公共风险的实际情况来为自身制定法律的权利的职责。二是为预防和消灭公共风险规定统一的最低标准的职责。

企业周边居民和其他社会公众的知情权是其享有其他权利的基础。一是监督主管行政机关在混合式实施制度中履行各项职责，特别是要防止其与作为企业共谋损害公共利益，对于失职和渎职的主管行政机关工作人员提起刑事诉讼。

在混合式实施制度中，他们所享有的知情权涵盖多个层次：一是从与国家机关，特别是与主管行政机关的关系角度而言，只要是国家机关从企业所获得的与执法有关的信息，企业周边居民和其他社会公众既可以通过向主管行政机关提出申请的方式取得，也可以通过行政机关主动公开的方式取得。以执法机构及其工作人员纠正和查处违法行为的情况作为其绩效考核和职务晋升的唯一依据。

而私人执法则通常是私方主体执行国家已经制定的法律规范，或者参与国家法律和政策的制定与形成，私方主体的权利与义务或者利益与意志远远没有实现与公方主体的权利与义务或者利益与意志的深度融合。如果让此类小企业也建立执法机构，有人可能会提出反对意见，认为成本过高，不太现实。另一方面，作为个体的企业所制定的这些私的规范，必须经过主管行政机关的依法审查和批准以及对外公开征求意见之后才能产生相应的法律效力。混合的字面意义是掺杂在一起。由此，在该项制度中，企业看似能够自愿和轻松执法，其实背后隐藏着比强制型实施制度更为强大的威慑力量。那么，这何以体现？ 首先，与强制型实施制度相比，混合式实施制度将呈现出前所未有的适应性、灵活性、经济性和全面性。

另一个是执法、司法机关执行和适用法律。当然，立法机关也可以采用经济学上的成本与收益标准来作为预防和消灭绝大多数公共风险的比较统一的方法。

对于事故灾难类公共风险的标准，可以是降低事故的发生率的标准。如前所述，混合式实施制度处于金字塔式的法律实施形态的中间层次，它试图吸收两种极端的法律实施形式的优势。

虽然在自愿型实施制度中，企业内部执法人员更有能力，并且以更少的成本发现更多的违规行为者，但由于受制于企业以追求经济利益最大化为整体目标，企业执法人员如果过多执法就需要花费更多成本。注释:     [1]徐汉民：《法治的核心是宪法与法律的实施》，《中国法学》2013年第1期，第39-44页。

在预审过程中，它有权调取企业制定法律规范时所运用的基础性资料，有权进行实地调查，有权在企业内部组织召开座谈会和听证会。换言之，与处于金字塔顶部的强制型实施制度相比，混合式实施制度增加了自愿型实施制度所具有的积极因子，诸如灵活性、适应性、经济性、分散性。私人执法的一个相对完整的定义则是，即个人或企业调查违法行为，抓捕违法人员(包括刑事罪犯)，对违法行为提起诉讼(包括刑事诉讼)。一方面，企业自我制定法律规范的权利来源于国家法律的授权。

在某些特定情况下，检察机关将依据企业所制定的法律规范来指控违规行为者。企业自我执行这些法律规范以主管国家行政机关的审批为前提。

在不侵犯企业重要商业秘密的前提下，主管行政机关应当向周边居民和其他社会公众定期披露企业实施法律规范情况的信息，诸如，企业内部高层管理人员采纳企业内部执法机构的合规建议的信息、企业内部执法机构实施法律的绩效信息等等。[21] 2.主管国家行政机关的职责和职权 主管国家行政机关的职责和职权主要包括七大类：第一类是企业在起草法律规范过程中，主管国家行政机关需要履行行政指导职责。

由此，就是否能够产生一项对每一个企业都适用的能够最大限度预防和消灭公共风险的制度规范而言，各类主体具有相同的利益取向。所谓合法性审查是指，主管行政机关检查企业的法律规范是否与国家法律或者标准的最低的强制性规定相冲突。

摘要:  在公共风险监管领域，如何确保国家监管机关有效执法和行政相对人严格守法，一直是困扰理论界和实务界的难题。[17]三是实施对象存在差异。一定规模的企业除了应当建立专门的执法机构并配备相应的执法人员之外，还需要健全企业内部治理结构。3.司法机关的职责和职权 在通常的公共风险法制建构过程中，不太会涉及司法机关的职权和职责。

这是因为，无论一项标准被设计得如何严格，作为理性人的企业总会在严格执行标准的成本与违反标准的成本之间加以衡量。据此，笔者从两种意义上使用混合一词，既指物理学意义上的达到均匀状态的操作，也指法学意义上的两种事物相互掺杂合并，不能识别，或虽能识别而分离的代价过高的法律事实。

规定执法机构及其工作人员违法滥用执法权的罚则等。另一方面，国家权力的干预与强制又是以尊重企业的自我管理、自我监督为基础的。

特定企业在起草过程中可以就某些条款的适用与主管行政机关协商。[1]同时，立法机关也试图通过不断修改和完善现行公共风险监管法律来确保其能够得到有效实施。